燃料乙醇行業(yè)不應(yīng)盲目快速發(fā)展
盲目擴大燃料乙醇生產(chǎn)將加劇糧食過剩矛盾
為消化玉米等過剩糧食庫存，擴大以糧食為原料的燃料乙醇生產(chǎn)規(guī)模已經(jīng)成為了當(dāng)前的熱點話題。然而，盲目擴大以糧食為原料的燃料乙醇生產(chǎn)規(guī)模，會進(jìn)一步加劇當(dāng)前的產(chǎn)銷矛盾，不利于國內(nèi)成品油市場平穩(wěn)健康發(fā)展，而且擴大以糧食為原料的燃料乙醇生產(chǎn)也不符合國家保障糧食安全的政策要求。要使燃料乙醇行業(yè)健康發(fā)展，應(yīng)加快市場化改革步伐，統(tǒng)籌化石能源與生物質(zhì)能源的發(fā)展定位和規(guī)劃，明確燃料乙醇技術(shù)路線，加大政策扶植力度，加強油品市場監(jiān)管，促進(jìn)行業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。
2008－2015年，為保障農(nóng)民增產(chǎn)增收，國家實施玉米臨儲收購政策，國內(nèi)玉米產(chǎn)量穩(wěn)步提升，庫存高企，加之進(jìn)口玉米沖擊加大，全國玉米市場供應(yīng)持續(xù)呈過剩態(tài)勢。據(jù)有關(guān)研究單位估計，2016年國內(nèi)玉米總產(chǎn)量約為2.225億噸，需求總量約為1.791億噸，過剩0.434億噸，玉米庫存維持在2億噸以上的高位。
2016年，中央一號文件要求推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，《農(nóng)業(yè)部關(guān)于“鐮刀彎”地區(qū)玉米結(jié)構(gòu)調(diào)整的指導(dǎo)意見》提出，到2020年將調(diào)減玉米種植面積5000萬畝以上。在需求側(cè)，國家提出擴大糧食深加工，提高農(nóng)民收入的政策指導(dǎo)方向。
有業(yè)內(nèi)人士呼吁，擴大國內(nèi)燃料乙醇生產(chǎn)，解決糧食過剩。筆者通過分析認(rèn)為，目前燃料乙醇行業(yè)產(chǎn)銷矛盾尚需要解決，盲目擴大燃料乙醇生產(chǎn)將加劇這一矛盾，同時擴大以糧食為原料的燃料乙醇生產(chǎn)不符合國家政策要求。
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國內(nèi)燃料乙醇行業(yè)產(chǎn)銷矛盾突出
當(dāng)前，中國經(jīng)濟發(fā)展調(diào)速換檔，油氣行業(yè)深化市場化改革，石油需求增長放緩，成品油供大于求，產(chǎn)銷矛盾較為突出。如果盲目擴大以糧食為原料的燃料乙醇生產(chǎn)規(guī)模，會進(jìn)一步加劇產(chǎn)銷矛盾，不利于國內(nèi)成品油市場平穩(wěn)健康發(fā)展。
1.1 車用乙醇汽油在國內(nèi)部分區(qū)域封閉使用，尚未在全國普遍推廣
自2000年起，國內(nèi)就已開始研究和推廣燃料乙醇，采用10%的燃料乙醇與90%的汽油組分油調(diào)和成為乙醇汽油作為汽車燃料。乙醇汽油在黑龍江、吉林、遼寧、河南、安徽和廣西這6省（區(qū)）全封閉銷售，在江蘇、山東、湖北、河北和內(nèi)蒙古這5省（區(qū)）的30個市半封閉銷售，燃料乙醇年消耗量約為210萬噸。另外廣東省政府計劃在湛江地區(qū)封閉使用乙醇汽油。
由于乙醇汽油封閉銷售區(qū)域數(shù)量和位置缺乏全國統(tǒng)一規(guī)劃，全國還有很多省區(qū)沒有開展燃料乙醇銷售業(yè)務(wù)，不僅給消費者帶來不便，影響其購買乙醇汽油的積極性，而且加大了油品銷售企業(yè)物流運輸組織難度，增加了全社會運行成本。
1.2 燃料乙醇企業(yè)擴產(chǎn)能積極性增加，但消費者對乙醇汽油不認(rèn)可
目前，燃料乙醇由取得國家燃料乙醇定點生產(chǎn)資格的企業(yè)定點生產(chǎn)，具備生產(chǎn)資質(zhì)并投產(chǎn)燃料乙醇的企業(yè)有黑龍江肇東中糧生化、吉林燃料乙醇等7家企業(yè)，合計產(chǎn)能超過200萬噸/年。其中，山東龍力以纖維素作為原料，中興能源（內(nèi)蒙古）和廣西中糧生物質(zhì)能源分別以甜高粱和木薯為原料，其他4家企業(yè)均以糧食為原料生產(chǎn)燃料乙醇。以糧食為原料的燃料乙醇產(chǎn)能占國內(nèi)燃料乙醇產(chǎn)能的75%，約為160萬噸。另有湖北天冠、浙江舟山等7家企業(yè)已通過國家環(huán)境影響評價，合計產(chǎn)能接近100萬噸/年。2014年年初，國家下放了燃料乙醇生產(chǎn)審批權(quán)，企業(yè)擴產(chǎn)能的積極性高漲。
2016年以前，受臨儲制度影響，玉米價格居高不下，燃料乙醇生產(chǎn)企業(yè)成本壓力巨大，計入國家財政補貼后仍處于虧損邊緣，生產(chǎn)積極性不高。2016年，國家取消玉米臨儲政策，玉米市場價格大幅下降40%，盡管同期國家也取消了對燃料乙醇的財政補貼，但燃料乙醇生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)成本仍大幅降低，企業(yè)生產(chǎn)積極性大增。
然而，國內(nèi)消費者一直不認(rèn)可乙醇汽油。從燃料熱值看，汽油熱值為10100大卡左右，燃料乙醇熱值僅為6500大卡左右，只有汽油的60%。與普通汽油相比，行駛同樣里程，乙醇汽油的油耗大、成本高，消費者購買乙醇汽油的積極性低。由于乙醇汽油分區(qū)域封閉或半封閉銷售，消費者往往先在普通汽油區(qū)域加注普通汽油，從而抑制了乙醇汽油需求增長。在部分封閉區(qū)域，由于市場監(jiān)管不到位等原因，出現(xiàn)國有加油站銷售乙醇汽油，私營加油站銷售普通汽油的現(xiàn)象，也導(dǎo)致了乙醇汽油需求流失，個別地區(qū)乙醇汽油封閉銷售已經(jīng)名存實亡。估計2016年國內(nèi)乙醇汽油消費量增速只有6%，較普通汽油消費量增速低5個百分點以上。乙醇汽油需求下降，加劇了燃料乙醇生產(chǎn)企業(yè)與油品銷售企業(yè)之間的矛盾。
1.3 國內(nèi)燃料乙醇出廠價由政府指定，導(dǎo)致銷售環(huán)節(jié)虧損
燃料乙醇出廠價格采取與汽油供軍隊出廠價掛鉤的定價模式，即燃料乙醇價格＝汽油出廠價×0.9111。2016年，在玉米價格大幅下跌，乙醇生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)成本大幅降低的同時，汽油消費稅提高至1.52元/升，燃料乙醇掛靠油種由90號汽油調(diào)整至93號汽油，汽油由國Ⅲ升級至國V，價格提高460元/噸。燃料乙醇出廠價隨著外部環(huán)境變化而增加，企業(yè)生產(chǎn)積極性大增。然而油品銷售企業(yè)乙醇汽油批發(fā)虧損嚴(yán)重，部分生產(chǎn)企業(yè)還有外購無水酒精頂替燃料乙醇等違規(guī)現(xiàn)象，產(chǎn)銷雙方矛盾擴大。
1.4 進(jìn)口燃料乙醇快速增加，沖擊國內(nèi)市場
從2015年開始，國內(nèi)外燃料乙醇價差逐步拉大，2016年底進(jìn)口燃料乙醇到岸完稅價比國內(nèi)無水乙醇出廠價低600元/噸以上。巨大價差導(dǎo)致燃料乙醇進(jìn)口量快速增長，據(jù)海關(guān)統(tǒng)計，2010－2013年，中國每年進(jìn)口燃料乙醇不足1萬噸，2014年上升到2.1萬噸，2015年暴漲到38.1萬噸，2016年1－11月，進(jìn)口量達(dá)到創(chuàng)記錄的59.8萬噸，同比增長150%。
據(jù)報道，2017年燃料乙醇進(jìn)口關(guān)稅將從2016年暫定的5%恢復(fù)至30%，目的就是為了降低進(jìn)口燃料乙醇對國內(nèi)市場的沖擊。提高關(guān)稅這件事也從側(cè)面反映出，國內(nèi)燃料乙醇價格遠(yuǎn)高于國際市場，國內(nèi)生產(chǎn)企業(yè)政策性盈利空間很大，這不利于國內(nèi)燃料乙醇行業(yè)健康發(fā)展。
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擴大糧食燃料乙醇生產(chǎn)不符合國家政策
2.1 玉米高庫存只是階段性矛盾，保障糧食安全是國家一號戰(zhàn)略
當(dāng)前玉米的高庫存是由前幾年的高收儲價格造成的，將玉米價格交由市場來定價，將是減少玉米供給、促進(jìn)消費、降低庫存的最有效措施。按照2016年和2017年中央一號文件，決定推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要求繼續(xù)調(diào)減非優(yōu)勢區(qū)玉米種植，改種其他經(jīng)濟作物來化解玉米過剩矛盾。因此，當(dāng)前玉米高庫存只是階段性矛盾，從長期看，保障糧食安全仍是國家一號戰(zhàn)略。所以，以糧食為原料的燃料乙醇生產(chǎn)仍應(yīng)定位于消化人畜不能食用的陳化糧加工，不適于大規(guī)模擴大產(chǎn)能建設(shè)，造成燃料生產(chǎn)與人爭糧的不利局面。
2.2 國家財稅政策向非糧燃料乙醇方向傾斜
前些年，為了解決陳化糧問題，國家給予燃料乙醇生產(chǎn)企業(yè)高額補貼。2009年補貼標(biāo)準(zhǔn)為2055元/噸，2010年為1659元/噸。近年來，在中央強調(diào)糧食安全的背景下，政策開始全面限制玉米乙醇的大規(guī)模推廣，而向非糧燃料乙醇傾斜。2012年初財政部發(fā)布通知，2012年度生物燃料乙醇財政補助標(biāo)準(zhǔn)如下：以糧食為原料的燃料乙醇，補助標(biāo)準(zhǔn)為500元/噸；以木薯等非糧作物為原料的燃料乙醇，補助標(biāo)準(zhǔn)為750元/噸。2013年以糧食為原料的燃料乙醇，補助標(biāo)準(zhǔn)降為300元/噸，2014年為200元/噸、2015年為100元/噸，2016年以后不再補貼。可見，繼續(xù)擴大以糧食為原料的燃料乙醇生產(chǎn)不符合國家政策要求。
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對燃料乙醇行業(yè)發(fā)展的幾點建議
3.1 燃料乙醇行業(yè)發(fā)展應(yīng)遵循市場化原則
近幾年，國家加快成品油行業(yè)市場化改革進(jìn)程，在零售批發(fā)市場準(zhǔn)入放松、市場價格管控逐步放開、賦予地方煉油企業(yè)原油進(jìn)口權(quán)與使用權(quán)、引入多元化的競爭主體等方面已經(jīng)取得了階段性進(jìn)展，特別是在批發(fā)銷售環(huán)節(jié)，價格已經(jīng)完全市場化。但目前燃料乙醇行業(yè)市場化程度較低，行業(yè)準(zhǔn)入、采購價格等方面都具有較強的計劃經(jīng)濟背景和政府指定性，產(chǎn)銷矛盾十分突出。
燃料乙醇行業(yè)也應(yīng)走市場化發(fā)展之路，放開入圍生產(chǎn)企業(yè)限制，不再由政府指定生產(chǎn)企業(yè)，只要是符合國家燃料乙醇生產(chǎn)資質(zhì)的企業(yè)，均可參與燃料乙醇生產(chǎn)、銷售。同時，由于國內(nèi)乙醇價格已經(jīng)完成市場化，也應(yīng)放開燃料乙醇的價格管制，由燃料乙醇供需雙方本著平等合作、互惠互利的原則，自行確定價格。
3.2 統(tǒng)籌化石能源與生物質(zhì)能源的發(fā)展定位和規(guī)劃
近幾年，國內(nèi)新增煉廠陸續(xù)投產(chǎn)，地?zé)捚髽I(yè)進(jìn)口原油“兩權(quán)”放開，調(diào)和油、走私油沖擊市場，汽柴油市場供過于求，需要擴大出口以化解產(chǎn)能過剩壓力。2016年，估計全年出口汽油969萬噸，比上年增長64%。由于燃料乙醇對汽油消費具有替代性，如果盲目擴大燃料乙醇產(chǎn)能建設(shè)，新增的燃料乙醇供應(yīng)將頂替相應(yīng)數(shù)量的國內(nèi)汽油，進(jìn)一步加劇國內(nèi)煉油產(chǎn)能過剩局面。因此，以加劇煉油行業(yè)產(chǎn)能過剩解決糧食產(chǎn)量的相對過剩得不償失，需要從國家戰(zhàn)略層面統(tǒng)籌考慮化石能源和生物質(zhì)能源的發(fā)展定位以及產(chǎn)能規(guī)劃。
3.3 明確燃料乙醇技術(shù)路線，加大政策扶持力度，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展
根據(jù)中國國情，燃料乙醇行業(yè)應(yīng)加大對以纖維素為原料的燃料乙醇生產(chǎn)技術(shù)的科研資金投入，提高收率，降低生產(chǎn)成本，加快非糧燃料乙醇的發(fā)展。
從美國燃料乙醇推廣經(jīng)驗看，美國政府采取對乙醇加油泵、加油站等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行補貼，對加油站銷售15%含量的燃料乙醇提供退稅等措施，有力促進(jìn)了美國燃料乙醇行業(yè)的發(fā)展。國內(nèi)可借鑒美國的推廣經(jīng)驗，一方面對乙醇汽油銷售企業(yè)的倉儲和加油等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行補貼，同時利用稅收手段鼓勵消費者使用乙醇汽油，可考慮采用部分減免乙醇汽油消費稅或定向補貼等方式。
3.4 加強油品市場監(jiān)管，提供公平競爭環(huán)境
良好的市場競爭環(huán)境是推廣乙醇汽油的重要保障措施之一。目前，國內(nèi)成品油市場仍然存在著各種違規(guī)現(xiàn)象：有的地?zé)捚髽I(yè)采取各種手段規(guī)避消費稅，乙醇汽油封閉區(qū)域部分民營加油站銷售普通汽油，個別燃料乙醇生產(chǎn)企業(yè)外購無水酒精頂替燃料乙醇等。這些違規(guī)行為導(dǎo)致乙醇汽油市場份額下降，而燃料乙醇增產(chǎn)又會加劇成品油供應(yīng)過剩。政府相關(guān)部門應(yīng)加強對成品油及乙醇汽油銷售市場的整頓清理，加大對違法違規(guī)行為的打擊力度，創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境。
